A cura dell'avv. Paolo La Manna

Il principio del one shot temperato: argine alla riedizione illegittima del potere amministrativo

Nel diritto amministrativo, il principio del one shot temperato rappresenta uno dei più significativi punti di equilibrio tra autorità e garanzia. Esso muove da una premessa chiara: l’annullamento giurisdizionale di un provvedimento non consuma, di regola, il potere amministrativo; nondimeno, il suo riesercizio non può tradursi in una sequenza reiterata di dinieghi successivi, costruiti sulla base di ragioni che l’amministrazione avrebbe potuto e dovuto far valere sin dall’origine.

La portata del principio risiede, dunque, nel contemperamento tra l’inesauribilità del potere e l’effettività della tutela giurisdizionale. La pubblica amministrazione conserva il potere di riesaminare l’affare dopo l’annullamento del primo provvedimento, ma è tenuta a esercitarlo in modo pieno, corretto e trasparente, affrontando la vicenda nella sua interezza e facendo emergere immediatamente tutte le ragioni ostative già desumibili dall’istruttoria.

Proprio in ciò si coglie il nucleo garantistico del one shot temperato. Il principio non impedisce all’amministrazione di correggersi; impedisce, piuttosto, che essa utilizzi il riesercizio del potere come tecnica di aggiramento del dictum giurisdizionale o, più in generale, come strumento di logoramento procedimentale del privato. Non è consentito, in altri termini, che il diniego venga reiterato attraverso una motivazione soltanto apparentemente nuova, ma sostanzialmente fondata su elementi già disponibili e colpevolmente non esplicitati in precedenza.

Il limite che ne deriva non è soltanto procedimentale, ma investe il modo stesso di concepire la funzione amministrativa. L’amministrazione non può trasformare l’azione autoritativa in una dinamica oppositiva reiterata, costringendo il cittadino a impugnare, uno dopo l’altro, provvedimenti formalmente distinti ma sostanzialmente convergenti nel medesimo esito sfavorevole. In tal senso, il principio si pone quale espressione dei canoni di lealtà procedimentale, correttezza dell’azione amministrativa ed effettività della tutela del privato.

La sua connessione con le garanzie partecipative è evidente. Il rapporto con l’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 ne costituisce una delle espressioni più significative, oggi anche sul piano testuale: la comunicazione dei motivi ostativi è infatti preordinata a evitare che il provvedimento finale si fondi su ragioni non previamente sottoposte al contraddittorio procedimentale, mentre la stessa disposizione esclude che, in sede di riesercizio del potere successivo all’annullamento, possano essere addotti per la prima volta motivi ostativi già emergenti dall’istruttoria del provvedimento annullato. Il one shot temperato, letto in questa prospettiva, impone che il dissenso amministrativo si manifesti in forma completa e non frammentaria, così da consentire al privato un’interlocuzione effettiva e non meramente apparente.

La distinzione, elaborata in giurisprudenza e in dottrina, tra one shot temperato e one shot puro contribuisce a chiarire la portata del principio, pur non potendosi considerare cristallizzata in termini assoluti. In tale prospettiva, il one shot temperato esprime l’esigenza che il riesercizio del potere, dopo l’annullamento, avvenga in modo pieno ed esaustivo, senza consentire una reiterazione seriale del diniego fondata su ragioni già conoscibili; il one shot puro, nelle ricostruzioni più rigorose, si spinge sino a restringere ulteriormente la possibilità di introdurre, in sede di riesame, motivi già emergenti dall’istruttoria del provvedimento annullato. Al di là delle diverse formulazioni teoriche, il dato sostanziale resta fermo: possono assumere rilievo fatti sopravvenuti o circostanze realmente nuove; non possono invece essere recuperate, in un secondo momento, ragioni già conoscibili e tuttavia non utilizzate.

La casistica dimostra bene quale patologia il principio intenda prevenire. Senza tale limite, l’amministrazione potrebbe reiterare il diniego mutandone di volta in volta il fondamento motivazionale, obbligando il privato a un contenzioso potenzialmente seriale e svuotando di effettività la tutela ottenuta in giudizio. Proprio per evitare tale esito, la giurisprudenza richiede che, dopo l’annullamento, la nuova determinazione sia frutto di un riesame complessivo, sorretto da un’istruttoria completa e da una motivazione realmente esaustiva.

Quando ciò non accade, il riesercizio del potere si espone a censura non soltanto per vizi formali o motivazionali, ma per violazione del limite sostanziale che l’ordinamento oppone alla reiterazione abusiva dell’azione amministrativa. In tali ipotesi, il giudice amministrativo può spingersi sino all’adozione di rimedi conformativi particolarmente incisivi, anche mediante la nomina di un commissario ad acta, ove ciò si renda necessario per assicurare il concreto soddisfacimento della posizione giuridica lesa.

In definitiva, il principio del one shot temperato non costituisce una concessione alla mera utilità del privato, ma una risposta ordinamentale a una patologia ben nota dell’azione amministrativa. L’Ente pubblico non gode di un diritto all’errore reiterato, e l’interesse pubblico non può essere invocato come alibi per prassi estenuanti e opache.

La modernità di questo principio risiede nella sua capacità di presidiare l’effettività della tutela: il tempo del procedimento è esso stesso un bene della vita, e sprecare questo tempo attraverso una successione infinita di dinieghi infondati è già, di per sé, una forma di danno. Quando il diritto amministrativo smette di essere strumento di composizione degli interessi e si trasforma in una tecnica di logoramento, il giudice è chiamato ad intervenire con rimedi idonei a ripristinare l’equilibrio violato.

Il principio consegna, in ultima analisi, una regola di grande severità sistematica: l’amministrazione può riesercitare il potere, ma non può trasformare il riesame in una tecnica di reiterazione del diniego. Quando il procedimento diventa un percorso a ostacoli costruito attraverso successive motivazioni correttive, non si è più in presenza di una fisiologica espressione della funzione amministrativa, bensì di una sua distorsione. Ed è precisamente contro tale deriva che il one shot temperato assolve la sua funzione di limite e di garanzia.